O que são falhas de governo?

Muito se fala nas falhas de mercado, como externalidades (link aqui), bens públicos (link aqui) e informação assimétrica (link aqui). Em resposta a esses problemas é tipicamente visto como solução a intervenção governamental na economia para prover a alocação eficiente. Todavia, essa solução pressupõe que o governo é uma agente benevolente cujo objetivo é maximizar o benefício social, que os políticos em última instância representam o desejo das pessoas. Essa pressuposição tem sido questionada desde (pelo menos) a década de 50 com a escola de pensamento conhecida como teoria da escolha pública.

A teoria da escolha pública nada mais é que o uso da teoria econômica e das ferramentas econômicas para tratar de problemas de ciência política. Tal teoria foi desenvolvida inicialmente pelos economistas James Buchanan e Gordon Tullock com o livro “The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy” (1962). Os teóricos da escolha pública observam que os governantes frequentemente não se comportam da maneira ideal, de modo que a hipótese tradicional de governos benevolentes maximizadores de bem-estar social poderia não ser apropriada. Disso se derivam as falhas de governo: a inabilidade ou falta de desejo do governo de agir primeiramente para atender o interesse de seus cidadãos. As falhas principais são burocracia e corrupção.

Burocracia nada mais é que organizações de funcionários civis responsáveis por levar adiante os serviços do governo. O modelo clássico de burocracia da escolha pública vem de Niskanen (1971), que desenvolveu um modelo do burocrata maximizador de orçamento. Os burocratas na verdade são motivados pela maximização de suas utilidades privadas. Se eles pudessem, eles usariam o poder e a influência derivados de suas posições para transformá-los em renda. Ou seja, burocratas procuram derivar utilidade de objetivos não pecuniários.

Uma teoria completa sobre a burocracia deveria incluir uma série de fatores que influenciam a utilidade dos burocratas, como poder e reputação, porém para termos de simplicidade construiremos uma variante simples da teoria, sendo suficiente observar que a maioria desses fatores estão relacionados ao tamanho da burocracia. Então o burocrata pode ser modelado como objetivando maximizar o tamanho da burocracia, a fim de obter os maiores benefícios não pecuniários possíveis. Como resultado desse comportamento o tamanho do governo se torna excessivo.

Seja y o produto da burocracia como observado pelo governo. Em resposta a um produto y, a burocracia recebe do governo um orçamento de tamanho B(y). Este orçamento cresce à medida que o produto observado aumenta (B’(y)>0), mas a taxas decrescentes (B’’(y)<0). O custo de produzir o produto é dado pela função custo C(y). O custo marginal é positivo (C’(y)>0) e crescente (C’’(y)>0).

Assume-se que o governo não conhece esta estrutura de custo – somente o burocrata entende plenamente o processo produtivo. O que restringe o comportamento do burocrata é o requisito de que o orçamento recebido do governo deve ser suficiente para cobrir os custos de “gerenciar” a burocracia.

Otimização do burocrata

O burocrata escolhe o produto para maximizar o orçamento sujeito ao requisito de que o orçamento é suficiente para cobrir os custos.

L = B(y) + \lambda [B(y) - C(y)]

Diferenciando o Lagrangiano com relação a y e resolvendo, tem-se o produto ótimo da perspectiva do burocrata, yb , como:

B'(y^b) = C'(y^b) \dfrac{\lambda}{\lambda + 1}

Uma vez que o multiplicador de Lagrange é positivo, esta expressão implica que B’ < C’ na escolha do produto ótimo do burocrata.

Podemos contrastar o resultado da burocracia com o resultado que ocorre quando o governo tem informação plena. Dá para traçar uma analogia entre a burocracia e uma firma maximizadora de lucro. A firma escolhe seu produto de tal forma que a diferença entre receitas e custos seja a maior possível. Por analogia, a burocracia deve escolher o produto para maximizar seu orçamento menos os custos, B(y) – C(y). Para a burocracia isto é equivalente à maximização de lucro.

Ao diferenciar com relação a y, o produto eficiente satisfaz B’(y*) = C’(y*).

As curvas de custo marginal crescente e benefício marginal decrescente são consequências das hipóteses feitas. O produto eficiente ocorre na intersecção dessas curvas. O produto escolhido pelo burocrata satisfaz B’(y) < C’(y) de tal forma que ele deve se situar à direita de y*. Assim, da figura fica claro que o tamanho da burocracia é excessivo quando ele é determinado pela escolha do burocrata.

A teoria de Niskanen assume que os burocratas tentam maximizar o tamanho de suas próprias agências e que um governo maior tenta controlá-las, porém Brennan e Buchanan (1980) pensam numa alternativa mais realista. Segundo esses autores, estas duas entidades (burocracia e governo) devem ser vistas como um monopolista, que eles chamam de Leviatã, que simplesmente tenta maximizar o tamanho do setor público tirando vantagem da ignorância do eleitorado. De acordo com esta teoria, os eleitores não podem confiar no governo para gastar os recursos de forma eficiente e devem desenhar formas de combate à ganância governamental, daí que surgem propostas de regras fiscais.

As teorias dos burocratas maximizadores e Leviatã descrevem como os governos procuram agir de forma a maximizar seus tamanhos e poder ao realizar suas funções legítimas, mas falta mencionarmos uma falha de governo ainda, que é a corrupção, isto é, o abuso de poder pelos governantes com o objetivo de maximizar sua riqueza pessoal ou a de seus aliados. A corrupção distorce a alocação de recursos de ocupações produtivas para ocupações rent-seeking. Essa falha é mais problemática, pois é extremamente difícil modelar os motivos que fazem surgir corrupção.

Quais seriam os determinantes da corrupção? Aqui vão alguns fatos sobre corrupção: segundo Ferraz e Finan (2008) sabemos que prefeitos mais corruptos têm menor probabilidade de serem reeleitos; Campante e Do (2014) mostram que estados em que as capitais são mais isoladas apresentam um nível mais alto de corrupção; Djankov et al (2002) argumentam que países onde os empresários têm que atender um maior número de procedimentos burocráticos para começar um negócio tendem a ter níveis mais altos de corrupção; Goel e Nelson (1998) dizem que salários maiores para os burocratas estão associados com menores níveis de corrupção.

Impactos das falhas de governo

Mauro (1995) usou medidas de corrupção e várias outras variáveis institucionais do Business International (BI) para estimar qual o efeito da corrupção no crescimento econômico. A conclusão foi que países com níveis mais altos de corrupção e burocracia têm taxas mais baixas de crescimento e que esses efeitos são grandes: se o país mais burocraticamente ineficiente da amostra (República Democrática do Congo) melhorasse a sua eficiência até o nível dos países menos eficientes (Suíça, Nova Zelândia, Holanda e Cingapura), a taxa de crescimento do país seria 4,9% mais alta por ano. 

Porém os resultados não são suficientes, uma vez que existem problemas de endogeneidade entre as variáveis. Um artigo revolucionário que nos permite estimar o efeito da qualidade institucional sobre o crescimento econômico vem de Acemoglu, Johnson e Robinson (2001). Os autores avaliaram dois conjuntos de países que eram bastante similares quando foram colonizados pelo mesmo conjunto de países europeus e, portanto, poderiam ser considerados controles e tratamentos comparáveis, mas para os quais a colonização assumiu formas muito diferentes. 

Nos países do grupo de tratamento os colonizadores focaram somente em extrair recursos naturais (diamante, prata, cobre). Não estavam preocupados em estabelecer nesses países instituições que promovessem o sucesso econômico, tais como direitos de propriedade ou instituições pouco burocráticas.

Nos países do grupo de controle os colonizadores se mudaram para esses países em grande número e desenvolveram instituições para promover o sucesso econômico.

A razão das formas diferentes de colonização foi a probabilidade dos colonizadores morrerem de doenças infecciosas (como a malária, por exemplo), que era maior nos países do grupo de tratamento do que nos países do grupo de controle. A despeito da similaridade dos países antes da colonização, eles se desempenharam de forma muito diferente na era pós-colonial. Países do grupo de tratamento cresceram mais devagar do que os países do grupo de controle. Baixo crescimento seria um efeito negativo de longo prazo de instituições governamentais ineficientes.

Ou seja, a baixa qualidade institucional e falhas no governo prejudicam o crescimento econômico. Então não basta apontar as falhas de mercado e dizer que o governo é uma solução perfeita, uma vez que o governo também tem falhas e essas podem prejudicar a qualidade de vida de todos. É preciso ser técnico e saber como responder aos problemas da melhor forma possível, porque, como dito em outro lugar, às vezes a melhor coisa a se fazer não é coisa nehuma.

Referências

Acemoglu, Daron, Simon Johnson, and James A. Robinson. “The colonial origins of comparative development: An empirical investigation”. American Economic Review 91.5 (2001): 1369-1401.

Brennan, Geoffrey, and James M. Buchanan. The power to tax: Analytic foundations of a fiscal constitution. Cambridge University Press, 1980.

Buchanan, James M., and Gordon Tullock. The calculus of consent: Logical foundations of constitutional democracy. Vol. 100. University of Michigan press, 1962.

Campante, Filipe R., and Quoc-Anh Do. “Isolated capital cities, accountability, and corruption: Evidence from US states.” American Economic Review 104.8 (2014): 2456-81.

Djankov, Simeon, Rafael La Porta, Florencio Lopez-de-Silanes, and Andrei Shleifer. 2002. “The Regulation of Entry.” The Quarterly Journal of Economics 117(1):1 –37.

Goel, Rajeev K., and Michael A. Nelson. “Corruption and government size: A disaggregated analysis.” Public Choice 97.1 (1998): 107-120.

Ferraz, Claudio, and Frederico Finan. “Exposing corrupt politicians: the effects of Brazil’s publicly released audits on electoral outcomes.” The Quarterly Journal of Economics 123.2 (2008): 703-745.

Mauro, Paolo. “Corruption and growth.” The Quarterly Journal of Economics 110.3 (1995): 681-712.

Niskanen, William Arthur. “Bureaucracy and representative government” (1971).

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