A animosidade que permeia o debate sobre políticas públicas no Brasil já é muito bem conhecida por quem acompanha o cenário político, principalmente quando levamos em consideração períodos em que governos de caráter reformista, como foram os de FHC e Temer, se situaram. Enquanto durante o governo do primeiro presenciamos discussões acaloradas em torno de reformas como privatizações e a implementação do tripé macroeconômico, no governo do segundo o centro destas discussões eram reformas como o Teto de Gastos e a reforma trabalhista.
Em todos estes casos, o que se verificava era que discussões de natureza mais ideológica facilmente assumiam o protagonismo do debate público, enquanto que, em muito menor escala, discussões de ordem pragmática ocorriam de forma tímida e sem chamar a atenção do grande público. De fato, discussões alicerçadas em evidências são bem menos atrativas do que discussões que nos permitem evitar o sentimento de mal-estar de quando nós, contra a nossa vontade, temos que alterar nossa particular visão de mundo frente aos novos fatos que eventualmente nos são apresentados.
Não muito diferentemente ocorre o debate em torno de uma das pautas reformistas mais relevantes: a reforma administrativa, que é crucial para a sustentabilidade fiscal, necessária para a maior eficiência do setor público e, ao mesmo tempo, extremamente complexa do ponto de vista político, dado o alto grau de coesão dos grupos de pressão potencialmente afetados.
Na internet, um dos principais argumentos de quem defende a preservação do regime administrativo atual geralmente vem acompanhado da informação contida no gráfico abaixo [1]. O que ele expressa é que, quando comparamos o percentual de funcionários públicos em relação à força de trabalho total, o Brasil se situa – significativamente – abaixo da média dos países integrantes da OCDE, com seus apenas 12% frente à média de 21% dos países pertencentes ao órgão.
A alegação é simples: como o Brasil possui relativamente poucos funcionários públicos, não há a necessidade de se reformar o sistema.
Diferentemente de outros casos enfadonhos no debate público, isto não se trata de uma informação falsa acerca do assunto em questão e apenas está exposta em forma de infográfico para sinalizar maior credibilidade. De fato, quando consultamos os dados originais fornecidos pela Organização Internacional do Trabalho, a informação procede. Até mesmo para anos mais recentes a comparação se mantém válida, dadas as pequenas variações do ano de 2015 para cá (entre aqui para conferir). O Brasil permanece com uma relação de 12%, enquanto outros países como Suécia (29,25%), Reino Unido (21,38%) e Chile (12,41%) também se desviam pouco do que foi constatado em 2015.
No entanto, o erro ocorre quando se utiliza unicamente esta informação para se admitir a necessidade ou não de uma reforma administrativa ampla. Ironicamente, quando o panorama completo do funcionalismo público brasileiro é levado em questão, esta informação se torna a principal motivação para justificar uma reforma do funcionalismo: ao mesmo tempo que o Brasil possui relativamente poucos funcionários públicos, somos um dos países do mundo que mais gasta com o funcionalismo, dado o nosso nível de renda per capita.
Este problema se torna nítido quando experimentamos confrontar dois dados: (i) o PIB per capita dos países [2] e (ii) a massa salarial do funcionalismo como percentual do PIB dos países.
Segundo este relatório do Banco Mundial, em relação ao dado (ii), enquanto países semelhantes a nós como México, Peru e Chile possuem percentuais de 6%, 6,25% e 6,85% (respectivamente), o Brasil exibe discrepantes 13,65%. Como se não bastasse estarmos desalinhados com nossos pares, também gastamos mais em termos relativos que alguns países desenvolvidos – como Reino Unido (8,87%) -, e, surpreendentemente, conseguimos gastar mais até mesmo do que alguns dos tão ambicionados países do chamado bem-estar social, como Finlândia (12,2%) e Suécia (12,8%) (veja os dados aqui).
Por si só, o indicador relacionado à massa salarial do funcionalismo brasileiro já é alarmante. Entretanto, o conjunto de informações que vimos até este instante revelam uma grave consequência indireta da estrutura atual do funcionalismo público.
Considerando que a remuneração do funcionalismo pode ser interpretada como um mecanismo de transferência de renda a partir do Estado, um volume tão alto da massa salarial ser direcionado apenas para uma pequena parcela da nossa força de trabalho sugere que não apenas o Estado está sendo ineficiente, mas também está sendo um perpetuador de desigualdade social.
Com efeito, isso não é apenas uma suposição lógica, como também é algo respaldado pelas evidências. Em “The Decline in Inequality in Brazil, 2003-2009: The Role of the State“, Souza e Medeiros foram responsáveis por uma minuciosa análise sobre as contribuições do Estado para a trajetória da queda que o índice de Gini [3] vinha exibindo no período no país.
A partir de dados da Pesquisa de Orçamento Familiar, o estudo consiste numa decomposição do índice de Gini entre seis principais fontes de renda: funcionalismo público, previdência social, assistência social, seguro-desemprego, tributação direta e setor privado. Como cada uma destas seis fontes podem distribuir renda de forma mais ou menos uniforme, cada uma possui uma contribuição relativa para definir o índice de Gini agregado da nossa economia. Com isso, é possível saber quais fatores afetam de forma mais negativa (concentrando renda) ou mais positiva (dispersando renda) entre as diferentes camadas da sociedade.
Os resultados estão sintetizados na tabela a seguir, onde constam, na primeira coluna, as fontes de renda e, na segunda, a contribuição relativa de cada fator para a queda do índice de Gini no período.
Nesta tabela, valores negativos significam uma contribuição negativa para a redução da desigualdade e valores positivos significam uma contribuição positiva para a redução da desigualdade.
O impacto que o funcionalismo público teve no movimento de nossa distribuição de renda chega a ser notório, visto que, dentre todas as formas de transferência de renda que o Estado se dispõe e que estão presentes no estudo, a única que agiu como uma força contrária à redução da nossa desigualdade social foi a renda do funcionalismo, demonstrando um valor de -10%.
O que isso basicamente significa é que, se não fosse a regressividade dos salários do setor público, a redução da concentração de renda brasileira no período teria sido 10% maior. Ou, posto de outra forma, é como se todo o nosso esforço colocado na forma de transferência de renda a partir do Bolsa Família (12%) tivesse sido praticamente neutralizado por conta da regressividade da renda do funcionalismo público.
No estudo, o principal responsável por esta regressividade é o diferencial de salários entre o funcionalismo e a iniciativa privada para cargos e funções equivalentes – muitas vezes chamado de “prêmio salarial”. Na realidade, até mesmo na comparação internacional é comum encontrar salários maiores no sistema público, porém, ao contrário do que é visto na maioria dos países da OCDE, o Brasil se destaca por ser um dos únicos países em que um aumento generalizado no emprego público não leva a um menor nível de desigualdade, mas sim a um maior.
Contudo, o tamanho do famigerado prêmio salarial não é homogêneo entre os diversos cargos do setor público. Segundo o mesmo relatório do Banco Mundial mencionado anteriormente, os prêmios salariais são muito mais generosos em cargos da esfera federal e estadual, enquanto se estima que o prêmio à nível municipal nem exista. Além disso, a distinção por Poder Público também parece ser pertinente, já que nos últimos anos o Poder Judiciário tem sido um dos maiores responsáveis pela elevação da rubrica de gastos com pessoal na esfera federal.
Estes achados estão em linha com a literatura recente sobre o funcionalismo brasileiro [como Braite e Teles (2018) e Daré e Hoffmann (2012)] e compartilham também da perspectiva que, dentro do próprio setor público, existe significativo nível de desigualdade.
Embora fuja do escopo do estudo Souza e Medeiros (2013) abordar os fatores de longo prazo da desigualdade social brasileira, ainda assim é um valioso trabalho para se evidenciar um custo econômico latente à grande parte da sociedade: o quanto que um desenho disfuncional do funcionalismo público pode impactar negativamente na nossa distribuição de renda.
É natural que o regime de trabalho do setor público possua pontuais distinções em relação ao da iniciativa privada, porém, como bem enfatiza Ana Carla Abrão – economista cujo trabalho tem colaborado para uma maior elucidação sobre a questão administrativa -, o contraste existente no caso brasileiro é tamanho que faz com que a economia funcione como um verdadeiro “mercado dual”, onde nosso funcionalismo público e nossa iniciativa privada fazem parte de realidades completamente diferentes.
Enquanto o primeiro se permite sacrificar tanto a produtividade como a frugalidade nas despesas com pessoal para poder manter benefícios (como progressões automáticas, férias de 60 dias e generosos salários de acesso), o segundo tem que produzir de forma a compensar os desequilíbrios gerados por este desenho institucional. Não obstante, como vimos até agora, soma-se isto ao fato de que se trata de um desenho claramente pró-desigualdade.
São por estes motivos que devemos fazer uma defesa por inteiro de uma economia mais igualitária. Com “por inteiro”, quero dizer que não basta condenar a desigualdade apenas quando ela se origina de vultosos subsídios ao setor privado ou da nossa baixa alíquota marginal de imposto de renda – duas bandeiras típicas daqueles que se dizem lutar contra a desigualdade, mas que a negligenciam quando ela surge de fontes que não lhes são convenientes.
Quem se preocupa com desigualdade deve defender uma reforma no funcionalismo público.
Notas
[1] A título de exemplo, checar aqui. É necessário dizer que embora este seja um gráfico elaborado pelo prestigiado Terraço Econômico, a conclusão a que eles chegam é completamente contrária ao que o Sindsep propôs, com a sua conclusão sendo bastante semelhante à exposta nesta postagem que escrevo. A postagem original deles pode ser encontrada aqui.
[2] No caso, trata-se do log do PIB per capita. Uma das maiores utilidades de se trabalhar com a transformação em log ao invés do próprio PIB per capita é que, desta forma, corrige-se a grande assimetria existente entre os diversos PIB per capita do mundo, permitindo que consigamos acomodá-los em uma mesma escala sem nos preocuparmos com graves distorções nos eixos do gráfico.
[3] O índice de Gini é uma das métricas econômicas mais relevantes para se estimar a concentração de renda em determinada economia. Sua escala varia de 0 a 1 e, quanto mais próxima de 1, mais desigual a economia em questão é, enquanto que, quanto mais próxima de 0, mais igualitária a distribuição de renda nesta economia é.
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